KREI ‘탄소중립, 농촌 태양광의 이슈와 과제’ 보고서

패널 하부 공간서 작물 키우는 ‘영농형 태양광’ 확대 나섰지만 수확량 감소, 당도 저하 등 문제
임차농 생계 위협, 곳곳서 분쟁
호남 등 송배전 인프라 부족, 일부 지역 대기만 5년 이상도 
전력 판매가 지속 하락도 문제

‘2050 탄소중립’ 실현을 목표로 정부가 태양광 등 재생에너지 발전 비중을 확대하고 있지만, ‘농촌 태양광’을 둘러싼 농업 현장의 갈등은 갈수록 격화되고 있다. 농지 잠식에 따른 식량안보 우려가 충분히 고려되지 못한 데다, 부재지주 및 외지 자본 중심의 추진으로 농지를 빼앗긴 임차농과 지역주민들의 반감이 커지고 있기 때문이라는 지적이다.

여기에 전력의 생산 측면만을 고려, 에너지 다소비 업체가 부족한 호남지역에 태양광 설치가 집중되다보니 송배전 인프라 부족 문제가 불거지고 있고, 태양광 발전 판매가격이 지속적으로 하락하면서 향후 태양광 설치농가의 경제성 악화 우려도 제기되고 있다.

김연중 한국농촌경제연구원(KREI) 선임연구위원은 최근 발간한 KREI 농정포커스 ‘탄소중립, 농촌 태양광의 이슈와 과제’ 보고서를 통해 이같은 문제점을 지적하고, “기후위기에 대응하기 위한 국가 차원의 농촌 태양광 보급 확대를 위해서는 다양한 이해관계의 충돌 등을 해결하기 위한 사회적 합의와 함께 제도적, 경제적 측면에서의 제도 보완이 시급하다”고 주장했다.

농지잠식 우려, ‘영농형 태양광’도 실효 의문

우리나라 전체 경제면적은 2010년 171만5000ha에서 2019년 158만1000ha로 연평균 0.9%씩 감소하고 있다. 농촌 태양광으로 인한 농지전용 면적은 2010년 42ha에서 2018년 3675ha까지 폭발적으로 증가하다 2019년 2255ha로 일시 감소한 상태다. 계통연계 용량 부족 및 경제성 저하가 영향을 미쳤다는 분석이다. 전체 전용면적 중 태양광 면적 비중은 2010년 0.2%에서 2018년 22.5%까지 늘었고, 2019년 15.5%를 차지했다.

정부가 경지면적 감소 등의 문제를 해결하기 위해 태양광 발전 패널 하부 공간에서 작물을 재배하는 ‘영농형 태양광’ 보급 확대를 추진 중이지만, 실효성 제고를 위해서는 추가적인 검토와 보완이 필요하다는 지적이다. 실제 녹색에너지연구원이 ‘영농형 태양광 시범사업’을 분석한 결과, 벼 수확량이 기존 재배방식에 비해 20% 감소하는 것으로 나타났다. 마늘은 18%, 감자는 15%, 양파는 11%가 줄었다. 포도, 배 등 과수의 경우엔 당도 저하와 출하시기 지연 등의 문제점도 발견됐다.

보고서는 “농업·농촌은 식량안보, 공익적 가치 및 다원적 기능 등이 중요하게 강조되었으나, 농지를 이용한 태영광 사업 추진과 관련해서는 이러한 부분이 충분히 고려되지 못했다”면서 “농촌 태양광의 경우 경관 훼손 등 농촌의 공익적 가치를 저하시킬 우려가 있고, 경지면적 감소에 따른 식량안보 저하도 우려되는 만큼 농촌의 공익적 가치와 장기적인 식량 안보 등을 종합적으로 고려해 추진할 필요가 있다”고 주문했다.

농지에서 쫓겨나는 임차농들…농촌 곳곳 ‘몸살’

현재 자기 토지에 태양광 시설을 설치하는 농가 비율은 전체 태양광 설치농가의 20~30%에 불과하다. 대부분의 태양광 설치는 시공업체 또는 설계업체가 토지를 장기 임차해 설치하고 있다. 이 과정에서 태양광 발전 수익을 기대하는 부재지주들이 기존 임대차 계약을 해지하는 사례가 빈발하고 있다. 임차농들은 생계를 위협받고, 이로 인해 주민들의 반감이 고조되면서 농촌 마을 곳곳이 분쟁으로 몸살을 앓고 있다.

보고서는 “태양광 발전 수익이 농지 임대료보다 높을 경우 임대인은 농지 사용을 태양광 발전에 집중하게 될 것”이라면서 “그렇게 되면 임차농의 소득 저하는 물론이고, 농지 훼손 및 농산물 생산에도 지장을 초래할 수 있다는 점을 주목해야 한다”고 경고했다.

송배전 용량 턱없이 부족…‘신청 후 대기’ 급증

태양광 발전사업이 호남지역에 집중되면서 송배전 인프라가 부족해 일부 지역은 사업 신청 후 5년 이상을 기다려야 하는 상황이 발생하고 있다. 4월 현재 태양광 대기 건수를 보면 전남이 1만5560건, 전북이 1만3350건에 달한다. 경북은 4065건이다. 최근 들어 태양광 보급 속도가 저하되고 있는 이유다.

계통연계 시설 설치를 위해서는 많은 추가비용이 소요되므로 이를 단기간에 증가시키는 데는 한계가 있다. 또한 광공해 및 미관 침해 등에 따른 지역주민의 민원 증가로 이격거리가 늘어나면서 비용도 상승 중이다. 실제 연결 이격거리가 400m일 경우 1997만원이지만, 2㎞인 경우 9565만원으로 추산된다.

이에 대해 보고서는 “현재 추진 중인 태양광 사업이 전력의 공급 측면만 우선 고려하면서 일조시간이 긴 호남지역 등을 중심으로 시설 보급을 확대. 전기 생산과 수요처를 연결해주는 계통연계 시설의 불균형 문제가 발생하고 있다”고 지적했다. 이에 보고서는 “전력의 수요와 공급을 종합적으로 고려한 태양광 사업 세부 추진계획 마련이 필요하다”고 제시했다.

전력 판매가 지속 하락…경제성 저하 우려

전력 판매가격을 결정하는 핵심 요소인 계통한계가격(SMP)과 신재생에너지 공급인증서(REC) 가격 하락도 큰 문제다. SMP는 2012년 160.1원/kWh에서 2021년 76.5원/kWh으로 연평균 7.9% 하락했고, REC 가격은 2016년 134.4원/kWh에서 2021년 37.4원/kWh으로 연평균 22.6% 하락했다.

이렇게 태양광 발전 판매가격이 지속적으로 하락하자 ‘고정가격제도’가 도입됐지만, 대상용량이 한정돼 있어 농촌 태양광 중 고정가격계약제도가 적용되는 비중은 2018년 20.3%에서 2020년 28.6%로 상승하는데 그쳤다. 보고서는 “SMP와 REC 가격이 하락하면서 태양광 발전사업자의 수익성이 낮아지고 있고, 향후에도 지속적으로 하락할 가능성이 있다”면서 “농촌 태양광에 참여하는 개별 사업자의 경우 지속적인 수익성 확보가 가장 중요한 요인인 만큼 고정가격 계약 확대 등 관련 제도 개선이 필요하다”고 주문했다.

농업·농촌 에너지자립기반 조성 차원 접근을

보고서는 중장기적으로 태양광 사업은 ‘에너지 자립’의 관점에서 접근해야 한다는 점도 주문했다. 농촌 태양광에 대해 지역주민들이 반감을 가지는 이유 중 하나는 여러 가지 환경적·사회적 비용을 유발하며 생산된 전력을 결국 도시나 타 산업분야에서 이용하게 될 것이라는 피해의식도 깔려 있기 때문이라는 게 보고서의 지적.

이에 대규모 산업시설이나 도시지역 건물(공공기관)에 대해서도 태양광 설비 보급을 확대해 나갈 필요가 있고, 농촌 태양광 역시 판매용뿐만 아니라 농업·농촌에서 직접 이용할 수 있도록 에너지 자립을 위한 기반으로 접근할 필요가 있다는 것이다. 특히 탄소중립 추진의 일환으로 화석연료에 대한 보조금 폐지 가능성이 지속적으로 제기되고 있는 만큼 재생에너지를 활용한 농업·농촌의 에너지 자립기반 마련이 필요하다고 강조했다.

이 하     ⇒ 원문 가기